成炳国:山东省安全生产条例

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课程目标

提高认识

课程大纲

一、《条例》修订的背景和必要性 安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求。提高安全生产法治水平，是做好安全生产工作的关键和根本。省委、省人大、省政府高度重视安全生产法制工作。2006年，省人大颁布实施了《山东省安全生产条例》（以下简称《条例》），对于加强安全生产法制建设，预防和减少生产安全事故，发挥了重要作用。全省生产安全事故起数、死亡人数从2006年的6285起、2503人，下降到2015年的2778起、1399人，分别下降55.8%和44.1%。随着党中央、国务院和省委、省政府对安全生产工作的要求越来越高，社会和人民群众对安全生产的期盼越来越强烈，新《安全生产法》对依法落实安全生产责任和措施的规定越来越严格，《条例》已不适应现实工作需要，亟需修订完善。 第一，修订《条例》是坚决贯彻总书记重要指示的具体体现。党的十八大以来，总书记作出一系列重要指示，强调发展决不能以牺牲安全为代价，要以人民为中心，实施安全发展战略。强调要坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，严格落实安全生产责任制。强调要完善安全监管体制，强化依法治理，不断提高全社会安全生产水平，更好维护广大人民群众生命财产安全。修订《条例》，是我省以最坚决的态度贯彻总书记重要指示，以空前的决心和力度，依法推动各项安全生产工作的落实。 第二，修订《条例》是我省实施《中华人民共和国安全生产法》的客观要求。2014年8月31日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，新修订的《安全生产法》，建立完善了安全生产方针和工作机制；明确了安全监管部门的执法地位和乡镇政府以及街道办事处、开发区管理机构安全生产职责；明确了生产经营单位的安全生产主体责任；建立预防安全生产事故，推进安全生产责任保险制度，加大对安全生产违法行为的责任追究力度，事故行政处罚和终身行业禁入及严重违法行为公告等制度。我省《条例》的许多条款与新修订的《安全生产法》不一致。因此，必须修订《条例》，以符合新《安全生产法》的要求。 第三，修订《条例》是贯彻落实省委省政府关于安全生产重大决策部署的实际行动。近年来省委、省政府不断加强对安全生产工作的领导，对安全生产工作做出了一系列重大决策和部署。特别是去年下半年省委常委会、省政府常务会研究确定了加强安全生产工作十项断然措施，其中一项重大措施就是修订《条例》，加快推进我省安全生产法治化进程。一方面，把省委、省政府十项断然措施固化到《条例》中；另一方面，对我省安全生产实践中总结出的一些经验做法，吸收到《条例》中，使《条例》更接地气、更具有针对性和操作性。 第四，修订《条例》是解决当前安全生产突出难题的迫切需要。随着我省经济社会的发展，安全生产领域许多新特点和新问题逐步凸现和暴露。一些地方安全发展观念树立不牢，安全生产责任体系不完善，安全监管和应急救援保障能力尚不能满足实际需要，安全生产基础仍然薄弱。尤其是企业安全生产主体责任落实还不到位，违法生产经营建设行为屡禁不止等问题较为突出，各类生产安全事故仍多发频发。近年来，发生了青岛中石化东黄输油管道“11·22”特大泄漏爆炸事故、保利民爆济南科技有限公司“5·20”特大爆炸事故、寿光市龙源食品有限公司“11·16”重大火灾等重特大事故，给国家和人民群众生命财产造成巨大损失，血的教训告诫我们必须提高安全生产依法治理能力，必须针对安全生产出现的新情况、新问题，研究新办法、制定新措施，修订完善《条例》，全面提升我省安全生产法治水平。 二、《条例（修订草案）》的起草过程 2015年下半年开始着手修订论证《条例》，省安监局与省人大常委会法工委、省政府法制办联合组成立法前评估调研组，对《条例》的修订进行总体设计和论证，并到泰安、济宁、滨州、东营、淄博等5市召开立法调研座谈会，形成了立法评估报告和《条例》初稿。2016年1月，书面征求了省有关部门、单位的修改意见。3月中旬，省安监局与省人大财经委、省人大常委会法工委、省政府法制办联合到宁夏、甘肃两省开展了立法调研。4月下旬，又召集烟台、淄博等五个市安监局、部分县（市、区）安监局、重点企业、小微企业等30余家单位，召开座谈会进一步征求修改意见。6月，向十七市安监局、省有关部门、省有关重点企业书面征求了意见。省政府法制办发函征求了十七市政府的意见，在山东省政府法制网公开征求了社会各界的意见。7月至8月，省安监局会同省政府法制办、省人大常委会法工委进行了两次集中修改，形成了《条例（修订草案会签稿）》，于8月中旬送省发展改革委、经济和信息化委、公安厅、交通运输厅等十八个省直部门会签。期间，省政府法制办会同省安监局赴济南、泰安、济宁、滨州等地，深入厂矿企业一线和基层监管部门开展调研。8月底，根据各部门和单位提出的意见进一步修改完善，形成《条例（修订草案送审稿）》，报送省政府法制办审查，并就个别问题与有关部门和单位进行了协调论证，形成《条例（修订草案）》。9月27日省政府召开常务会议审议通过了《条例（修订草案）》。 三、《条例》修订的主要依据 本次修订，既有上位法的依据，又有中央和省委、省政府的工作要求，还有兄弟省份的立法借鉴。既认真总结吸取了生产安全事故的教训，又有行之有效的实践经验和创新。充分体现了有法可依、开门立法、科学立法、改革创新的要求。 一是，总书记重要指示。贯穿以人民为中心的理念，坚持安全第一、生命至上的原则，以遏制重特大事故为重点，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移，着力构建安全风险防控体系。 二是，《安全生产法》。新修订的《安全生产法》进一步确立了安全生产的重要地位，明确了生产经营单位安全生产的主体责任，对负有安全生产监管职责部门的执法地位作出明确规定，加大对安全生产违法行为处罚力度。新修订的《安全生产法》是本次《条例》修订的重要遵循和细化。 三是，中央和省相关文件。主要有中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》、国务院办公厅《关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）、最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号）、省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强安全生产工作的意见》（鲁办发〔2014〕32号）和省政府办公厅关于建立完善风险管控和隐患排查治理双重预防机制及加强乡村安全生产监管工作等一系列文件。 四是，兄弟省份立法经验。2014年12月1日新的《安全生产法》颁布实施后，全国已有重庆、江苏、浙江、黑龙江、宁夏等省市完成了本省安全生产条例的修订。结合我省实际，有针对性借鉴了江苏、浙江等地经验做法。譬如：借鉴江苏，投保安全生产责任险，不再缴纳安全生产风险抵押金；借鉴浙江，乡镇执法可以采取的具体措施。 四、需要说明的几个主要问题 （一）关于《条例（修订草案）》框架结构。《条例（修订草案）》6章49条，第一章，总则，确立了安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。第二章，生产经营单位的安全生产保障，明确了生产经营单位安全生产主体责任的具体内容。第三章，监督管理，明确了县级以上人民政府安全生产监管职责和负有安全生产监督管理职责部门的监督检查职责，并赋予了乡镇、街道、开发区履行属地安全生产检查时可以采取的措施。第四章，事故应急救援与调查处理，细化了政府和企业应急救援体系建设及事故调查制度。第五章，法律责任，对企业落实主体责任有关制度设定了行政处罚，规定了安全生产中介机构违法行为的法律责任。第六章，附则。 （二）关于安全生产监督管理体制。按照总书记关于强化安全生产责任的重要指示，以及省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强安全生产工作的意见》（鲁办发〔2014〕32号）要求，《条例（修订草案）》明确规定，安全生产工作应当坚持属地监管为主，并遵循管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则。县级以上人民政府应当加强对安全生产工作的领导，根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划并组织实施，支持、督促有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理；其他有关部门在各自职责范围内，依法对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。 （三）关于生产经营单位主体责任。《条例（修订草案）》规定生产经营单位是安全生产的责任主体，对本单位的安全生产承担主体责任。生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产的第一责任人，依法履行安全生产工作职责，对安全生产工作全面负责，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。同时，明确了主要负责人包括董事长、总经理、个人经营的投资人以及对生产经营单位进行实际控制的其他人员。生产经营单位应当建立健全全员安全生产责任制。应当确保本单位具备安全生产条件所必需的资金投入。对生产经营单位教育培训、职业病防治和劳动防护、建设项目“三同时”、安全生产承诺公告、危险作业等都作出了规定，并设立了相应法律责任。 （四）关于安全生产风险管控和隐患排除治理双重预防机制。总书记在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，要求“必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。”为此，《条例（修订草案）》对建立安全生产风险管控机制提出了明确要求，规定了生产经营单位建立安全生产风险分级管控制度的法定责任，规定了生产经营单位建立安全生产风险管控机制、定期进行风险排查以及公告警示、动态管理的具体要求。对生产经营单位未按规定建立落实安全生产风险分级管控制度的违法行为，规定了相应的法律责任。 为落实《安全生产法》重大事故隐患治理督办制度，加大生产经营单位对生产安全事故隐患排查治理责任，《条例（修订草案）》规定了生产经营单位对重大事故隐患应当及时报告治理方案和治理结果,由负有安全生产监督管理职责的部门进行督办，督促其消除重大事故隐患。同时对生产经营单位未按规定报告重大事故隐患治理方案和治理结果的、未建立事故隐患排查治理制度等违法行为规定了相应的法律责任。 （五）关于乡镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构在履行属地安全生产检查权的问题。乡镇人民政府、街道办事处和开发区管理机构是安全生产监管工作的重点和基础。《山东省人民政府办公厅关于加强乡村安全生产、建设工程质量安全、环境保护、道路交通安全监管工作的通知》（鲁政办发〔2016〕6号），要求设立乡镇（街道）安全生产监督管理办公室，原则上为行政机构，主任由乡镇（街道）分管领导兼任，另配备1名副科级的副主任；企业集中、危险因素多、安全生产监管任务重的，核定编制一般不少于5名，其他乡镇（街道）一般不少于3名。《条例（修订草案）》根据《安全生产法》和该通知精神，明确了乡镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构应当设立或者明确安全生产监督管理机构，加强对本行政区域内安全生产工作的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。对乡镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构行使监督检查职权时，可以采取的具体措施做出了明确规定。 （六）关于政府资金投入。近年来，我省不断加大对安全生产的财政资金投入，用于提升安全生产保障能力，推进重点行业安全隐患治理，提升安全监管和应急救援能力。但是，相对于复杂严峻的安全生产形势和基层基础薄弱的实际状况，财政投入力度还需要进一步加大。《条例（修订草案）》规定县级政府应当增加安全生产投入，按照规定执行安全生产监管监察岗位津贴，落实安全生产专项资金，并纳入年度财政预算，确保把安全生产放在财政保障的优先位置。 （七）关于中介机构的管理。安全生产专业技术服务机构是现代服务业的重要组成力量，也是安全生产的重要技术支撑，解决了生产经营单位安全生产和技术力量不足和安全生产管理人才缺乏等问题。《条例（修订草案）》规定承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构及其从业人员，应当对其作出的安全评价、认证、检测、检验结果负责，不得违反规定程序开展安全评价、认证、检测、检验等活动；不得倒卖、出租、出借或者以其他形式转让资质或者资格；不得转让、转包承接的服务项目；不得出具严重失实的报告、证明等材料；不得出具虚假的报告、证明等材料，并规定了相应法律责任。 （八）关于安全生产许可证审核事项的委托。根据国务院《安全生产许可证条例》规定，安全生产许可证由省级人民政府的安监、煤监、建设、国防科工等有关主管部门颁发管理。而实际上，大量的安全生产许可证的审核工作是由下级部门完成的。同时，根据《行政许可法》规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。因此，《条例（修订草案）》规定，省人民政府负有安全生产监督职责的部门可以在其法定职权范围内将安全生产许可证审核事项委托设区的市人民政府负有安全生产监督管理职责的部门实施。这样既考虑了实际工作情况，又严格限定了范围和层级，避免上级部门推卸自身职责。